弹劾总统，如何成功？为何失败？从特朗普“通乌门”谈谈民主宪政

《田纳西新闻》编辑部导言：

《史记·周本纪》中有这样一段记录：“三十四年，王益严，国人莫敢言，道路以目”。今有好宪政者艾涤生不能畅所欲言，恐投枪匕首日益锈钝。本报乐意刊载未经删改版全文，以证鲁迅先生之言：社会讽刺家“所讽刺的是社会，社会不变，这讽刺就跟着存在”，而“你所刺的是他个人，他的讽刺倘存在，你的讽刺便落空了”。若真的想要“打倒这样的可恶的讽刺家，只好来改变社会”才行。

作者介绍：

艾涤生，《田纳西新闻》及《田纳西华人世界》特约评论员。2018年10月1日生于纳什维尔。骨是对理性的追求，肉是对感性的尊重，表达的是独立的思想，幻化的是洗涤后的重生。为的，是那一束光！

（1）

百口莫辩“通乌门”

2019年12月10日（周二）上午，美国众议院议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi）正式宣布了弹劾特朗普总统的具体条款。弹劾条款一共两条：滥用总统权力以及妨碍国会调查。昨天（13日周五）上午，众议院司法委员会以23对17票通过了弹劾指控，弹劾程序正式走到整个众议院参与投票的阶段。

据指控，特朗普在7月25日与乌克兰总统泽兰斯基（Zelensky）通话时，要求对方帮忙调查美国前副总统拜登干涉乌克兰对其子亨特.拜登（Hunter Biden）案调查一事。众所周知，拜登之子在乌克兰天然气公司布里斯马（Burisma）集团任职并涉嫌卷入乌克兰腐败案。在此次通话一周前，特朗普下令暂停对乌克兰的4亿美金军事援助。两件事结合在一起，民主党坚持认为，特朗普试图凭借总统军事权力来向乌克兰施压，迫使对方启动对于其2020总统大选对手拜登的调查以抹黑拜登，从而增加自己在2020年白宫大选中的赢面，因此，此举涉嫌滥用总统职权。然而，针对这一指控，特朗普本人和他的支持者都表示强烈谴责，愤恨不平地称这是一场“诽谤”、“闹剧和驱逐运动”，甚至是一场针对他的“政变”。特朗普在自己的推特上写道：“与乌克兰总统的通话是完美的，我们没有犯下任何错误”。他还呼吁大家自己去看白宫公开的电话记录，以认清该指控的本质是民主党发起的一场“政治迫害”（“Witch Hunt”）。

不过，发起弹劾的若干民主党核心成员反复强调，总统应当享有人民“最根本的公共信任”，因而当他“枉顾宪法、损害民主、威胁国家安全”时，就“背叛了人民的信任”。民主党得力女将佩洛西议长以其最擅长的开门见山、不留情面之风向民众喊话：“特朗普让我们别无选择，弹劾是履行宪法职责的爱国行为。美国立国者为了防止君主复辟或有人凌驾于法律之上而设计三权分立原则，此弹劾制度正是为了确保没有任何人——包括总统——凌驾法律之上”。美国众议院情报常设委员会歇弗主席（Adam Schiff）也表示，尽管弹劾程序的使用非同一般，应当慎之又慎，但正是特朗普“咎由自取”，公开邀请外国势力干扰美国大选，才将事态推进到如此紧急的地步，导致弹劾之箭不得不发。

（图源来自网络，版权归原作者所有）

看到各路弹劾干将，都流露出“虽千万人，吾往矣”的大义凛然之色，笔者不禁莞尔：作为一纸诉状，不对嫌犯的罪行“上纲上线”又怎么对得起观众？但是，我们千万要记得，无论如何上纲上线，特朗普这通电话所提及的信息，到底是不是应该被认为以公谋私，还需要经过一定的调查取证、法庭辩论才能得到客观定论。但从众议院民主党和特朗普之间长达一年多的恩怨对峙来看，如今大家“众志成城”地将弹劾条款交诸参众两院，可以说民主党这张王牌不可谓打得不凶狠、不彻底，颇有几番赶尽杀绝之意。如今，特普朗不幸成为了美国自1776年建国以来区区四位面临弹劾的总统之一。不知道这位商业精英、传媒大亨和亿万富豪在2016年一边宣誓“让美国再次伟大”一边主白宫时，是否有料想过今天自己会因“背叛人民信任”之名提起指控。

（2）

第一阶段：众议院“起诉”

尽管“弹劾”二字路人皆知，但恐怕很多人并不真正了解它的实质。弹劾案的起草有哪些步骤？弹劾条款一旦落成，被众议院通过后，总统生涯是否立刻终结？弹劾所依据的宪政基础是什么？弹劾为什么门槛极高、极难成功？最后，如果总统明明犯罪却侥幸过关、继续留任，岂不正是“美式民主”德位不配、贻笑大方的最好证明吗？笔者就将在以下文章中为各位系统概述“何谓弹劾”，并稍作古今对比、一窥中西时局，以资读者雅慧。

美国宪法第一条和第二条中明确规定，对于总统、副总统和合众国所有文官，因叛国、贿赂或者其他重罪和轻罪而受弹劾并被定罪时，应予以免职，而该弹劾权由众议院独享。因此，按照美国宪法的规定，总统弹劾分两个阶段，即起诉和审理。起诉发生在众议院中，审理发生在参议院中。

首先，为专职负责弹劾事宜而组建的众议院委员会、司法委员会、情报委员会经过调查、听证和辩论后，草拟弹劾条款，并将所有条款交付全体众议院。众议院司法委员会先针对每一条款逐一投票，只要有其中任何一条获得超过半数的支持，那么弹劾条款就正式通过。其后，该弹劾条款就会面临整个众议院议员的投票。如果获得超过半数支持，总统就被正式“弹劾”了。因此，所谓的“弹劾”，其实相当于嫌疑人被正式起诉。然而就如刑事程序一样，起诉只是第一步，法庭还未对该嫌疑人到底是否有罪进行判决。身为美国总统，尽管他在弹劾阶段中已经被指控犯有某些罪行，但他也和一般普通公民一样享有无罪推定的权利。

回顾当年的“拉链门”事件主人克林顿。1998年9月，身为众议院司法委员会独立检察官的肯尼斯·斯塔尔（Kenneth W. Starr）提交调查报告，建议弹劾克林顿。经过三个月的调查，同年12月19日，弹劾小组提交了四条弹劾条款至众议院进行投票，包括两项伪证罪、滥用职权罪以及妨碍司法公正罪。其中两项指控——一项伪证罪和一项妨碍司法公正罪——获得超过二分之一的投票，弹劾案正式通过，随后将移交到参议院再进行审判。不过，作为“幸运小子”克林顿，他的弹劾条款在送到参议院进行最后判决投票时，“有罪”的票数却明显少于三分之二，因此得以安度此劫。由此可见，弹劾通过众议院这一关，就其本意来说，只是一整套试图将总统“赶下台”的第一步而已，其本身并不代表总统将立马失去领导权。

其次，在弹劾案被众议院通过以后，遭到弹劾的总统将面临这样一个问题：他的职权和工作会受到影响吗？各个国家对这个问题有不同处理方式。按照美国的现行体制，总统在遭弹劾期间，有继续留在职位上工作的权利。但是有些国家则选择限制甚至暂时剥夺总统的权力。比如，韩国宪法第65条第1款规定，国民议会一旦投票通过对总统进行弹劾，那么在该弹劾案被正式裁决之前，总统将被国会停职，不得行使其权力。比如，韩国宪法第65条第1款规定，国民议会一旦投票通过对总统进行弹劾，那么在该弹劾案被正式裁决之前， 总统将被国会停职，不得行使其权力。由于韩国宪法还规定宪法法院必须在收到弹劾案后的180天内做出最后裁决，因此被弹劾的总统将被暂停总统职务最多180天。正是基于这样的宪政设置，2016年12月9日下午3点，韩国国会以违背宪法和法律为条款向朴槿惠提起弹劾。投票通过后，朴槿惠被暂停总统职务，由总理黄教安担任代理总统接替工作。由于朴槿惠回来最终被韩国的宪法法庭判决有罪，彻底赶出青瓦台，黄教安就一直担任着代理总统职位，直到文在寅在次年的总统大选中获胜。

图为韩国民众游行要求瓢大姐下台
（图来自网络，版权归原作者所有）

 （3）

第二阶段：参议院“审判”

我们普通人不了解整个弹劾的过程，常常误以为“弹劾”就是“下台”，其实不然。“弹劾成功”，不等于把总统“成功赶下台”。“弹劾成功”就是“正式起诉”，随后嫌疑人还需要接受审判。只有到“被判有罪”之后，总统才被真正赶下台。

第一步完成后，参议院已经获得了从众议院移交的材料。此时，参议院就充当了审判官的角色，必须按照相应的法律程序组建陪审团、弹劾法庭法官、甄别证据、听取控辩双方和证人证词。参议院所有100名参议员将组成弹劾法庭的法官团，众议院将以司法委员会主席为代表扮演检察官的控方角色，而白宫则组成辩护团。总统本人可以亲自出席审判，也可以不亲自出席。整个审理过程由美国最高法院的首席大法官来主持。审理中，控辩双方各自进行陈述，并传唤相关证人出庭作证。

在最后的阶段，也就是控辩双方盘问证人和辩论结束后，首席大法官会就弹劾指控询问每个参议员。参议员只能回答“有罪”或者“无罪”。如果有三分之二以上的参议员，就任何一项弹劾条款回答“有罪”，那么总统就会被判决有罪，继而被罢免离职。一旦被罢免，副总统将接替履行总统职务，直到该届任期终了。如果总统被判有刑事责任的话，罢免后还需要接受后续的刑事审判。

厘清上述两个阶段后，我们就能说，克林顿和朴槿惠都是被“成功弹劾”的总统，但他们的区别是在于，克林顿在参议院中“被判无罪”而能继续担任总统，而瓢大姐则因“被判有罪”而遭罢免。另外，我们很多人熟悉尼克松“水门事件”，常常以为尼克松是“被弹劾而下台”，其实并没有。1974年7月，众议院司法委员会将弹劾条款提交给众议院投票，但是尼克松在投票之前就自己辞职，令弹劾无从谈起。因为在投票之前，弹劾前期所进行的听证会、大量媒体曝光，以及尼克松自己从抗拒到服从法庭裁决交出秘密电话录音的全过程，已经基本注定了他“必死无疑”的前路。为了避免被众议院通过弹劾、再经参议院判决有罪，尼克松主动缴械，识趣退战，免受罢黜之辱。

在美国历史上，名字与弹劾扯上关系的总统真可谓“屈指可数”。第一位是安德鲁·杰克逊总统，他在1868年被众议院以“蔑视国会参与权”被弹劾，但由于在参议院审判中以一票之差未能定罪，逃脱罢免命运。后面两位便是尼克松和克林顿。而如今特朗普作为有史以来的第四名弹劾对象，如果真的在众参两院“连过两关”，得以定罪，那么他将成为美国历史上首位“美版朴槿惠”。

特朗普到底会成为“哭着下场的朴槿惠”，还是“笑到最后的克林顿”，目前难以预测。当然，历史已经证明，特朗普绝不是那个甘拜下风、主动认栽的尼克松。就在众议院正式通过弹劾条款并将案件移交参议院投票的三天前，特朗普还在宾夕法尼亚州的巨人中心（the Giant Center）举行集会，他对台下数千名支持者疾呼，称这是有史以来“最可疑、最可悲、最荒唐”的弹劾（“flimsy, pathetic, ridiculous”），不论民主党如何万箭齐发，自己的民调却是越来越高，究其原因，正是“全靠了佩洛西那个愚蠢的弹劾（stupid impeachment）”！

（4）

弹劾之难：
“有罪之身”凭什么“无罪释放”？

我们知道，弹劾总统并不容易。美国两百多年历史，只启动过区区4次总统弹劾程序，而因弹劾而被定罪免职的，记录为零。尽管如此，美国也未见得因为德位不配的总统多如牛毛而就此衰落。人非圣贤，孰能无过。当过父母的便知道，自己在孩子面前，是多么得不配——生孩子不用考执照，养孩子也不用上岗证——力不从心又错误百出，全靠着孩子的仁慈和社会的宽大，才幸免于被罢黜的难堪。这话虽然有说笑的成分，却也揭示了一个朴实无华的道理：不能以身作则的，未必不能担当大任。把这话放到总统弹劾上来看，简直又是一个人间真相：政治本来就是骗子加赌徒的把戏。不然，克林顿又怎么会在自己的竞选备忘录上赫然写着“一切都是经济，蠢蛋！”（It’s the economy, stupid!），从而打败政坛常青树老布什呢？会算账的精明人，永远不会因为道德放弃现实。所以“人非圣贤，孰能无过”的后面，着实可以再紧紧跟上两个字，“so what?”（那又怎样？）

于是乎，正所谓，“弹劾难，难于上青天”。像克林顿这样睁着眼睛说瞎话的、把人民群众当猴耍的“姘夫骗子”，都不能获得参议院三分之二的“有罪”认定，从而“逍遥法外”，热爱 “德政” 的有心人士不禁要“呜呼哀哉”一番：美国官员何以荒唐昏庸、是非不分至此地步？华府政治何以腐朽不堪、节操不存到如此境地？不过，同样的问题，我们不妨反过来问一问：虽然乍一看，如果一个总统道德败坏、滥用职权，我们就应该立马启动弹劾程序，志于“定其罪、夺其位”，但为什么美国的开国领袖们却要为弹劾设置一个极高的门槛呢？这是一个值得深思的问题。以下，笔者就简略提炼如下几点分析，来一探弹劾之难的关键：

（1）我们首先从具体的政治操作来看：总统弹劾虽然有一般的“罪行审判之形”，但却另有特别的“政治行动之实”。也就是说，虽然弹劾程序从启动阶段到最后审判阶段按照一般的刑事起诉程序而设，但最后的判决却不具备正常刑事判决的客观公正性——克林顿明明撒谎了，证据确凿，难辞其咎，但参议员却能堂而皇之投出“无罪”一票，这一“颠倒是非”之举显然违背了一般社会大众对“司法公正”、“公平审判”的认知。因此，更准确的说法是：与其说参议员的投票是在“有罪/无罪之名”中抉择，不如说在“罢免/留任之实”中抉择。这里的“名不副实”，反映了弹劾其实是一个“政治决定”、而不仅是一个“法律决定”的特质。

因此，美国《宪法》的签署人和诠释人亚历山大·汉密尔顿说过，“弹劾的性质是政治性的”，此话一语道破其中关键——手握最终审判大权的参议员们，他们代表人民所作出的判断，并非“总统有没有错”，而是“即使总统犯了这样的错，人民还要不要继续任用他？”因此，从根本上来说，“弹劾的政治性”就集中表现为“民主的合法性”——总统可以犯错，但人民可以通过议员，即他们利益代表人的投票，来决定剥夺还是保留总统的职权。“水能载舟，亦能覆舟”，这一民主根基是理解弹劾程序的根本前提之一。

（2）读者可能马上会质疑，“民主程序不是挡箭牌！”既然依法治国，那么总统犯法，当然就应该下台。就算要有“民主程序”，也应该是“有罪罢免的程序”，而不是“有罪释放的程序”。如果弹劾最终变成了一个“包庇工具”，难道不是真的应了我们对民主的最大攻击：乌合之众果然需要被精英领导，不然就会钻法律空子、败坏礼制。以上对民主的批判虽然有一定道理，但却视角狭窄，只见树木不见森林。弹劾之难有很多原因，但至少有以下三个原因值得思考：（A）政治稳定；（B）人民主权；（C）“三分之二”原则。展开如下：

（A）一方面，稳定性是任何组织机构得以良好运行的重要条件。领导班子频繁变更、最高领导去留难测、政治风向忽左忽右等方面的不确定，都会导致不知所措、人心不稳的糟糕影响。正因如此，美国宪法的制定者们一开始就为弹劾设置了很高的障碍——参众两院的议员们必须要绝大多数人都主张罢免总统才行——希望以此保障人民虽享有罢免总统的民主权利，却又不至于轻而易举地行使这一权利。

（B）另一方面，美国总统是经过全民选举而产生，每四年一次的选举中，各个党派、社团和举国上下的媒体、财团、草民都或深或浅地卷入其中。如果经由这样纵深全面的政治过程所产生的“人民选择”，很容易被极少数的人民利益代理人、区区几百国会议员所改变，那么民主投票的价值就会受到挑战。总统是人民的总统，不是少数利益集团的总统。因此，为弹劾设置极高的门槛，不仅意在维护组织的稳定性，还在防止国会议员操纵规则、以权谋私，乃至颠覆民意、危害国体。

（C）第三，参议院在进行最终审判时，每一名参议员的投票都会被公开地“载入史册”。他们对现任总统的去留表态，都直接暴露于用自己的选票将他们送入国会山大门的本州选民。选民是议员的“衣食父母”，他们会根据议员在弹劾过程中的言行举止对他们进行“再次考核”。然而因为选民个体之间千差万别，偏好不同，有人重实利，有人重原则，有人重派别，有人重真相，种种纷繁复杂的态度都会进入那些谋求连任的议员们的利害权衡公式。如此一来，议员们的意见就难以预测，势必难以形成达到绝对多数（三分之二以上）的一致意见。除非一个总统的不法言行或渎职行为已经被公众认为无耻至极的地步，那么一般来说，美国建国者所设计的这个“三分之二原则”确实大大增加了弹劾在现实政治中的成功难度。

综上所述，由于稳定和民主的需求，也由于“三分之二原则”所导致的实际困难，总统弹劾是政治纠错机制中的“最后的武器”，必须慎之又慎地使用。一个经常使用“最后警告”的系统，往往是一个极不健康的系统，因此，按照美国的历史传统，如未有深思熟虑、长远考量和反复斟酌，一般都不轻率启动弹劾程序。故后人视今，不会仅仅从“特朗普是否犯了错”这一个角度评论，还会审视这样一些问题：就算是特朗普“罪该万死”，民主党是否就应该上升到弹劾的地步？其中到底有多少是利用职权进行政党斗争的阴暗动机？即使成功弹劾的话，对长远利益来看是否有害于政治稳定和人民团结？

弹劾前期的调查听证会上，宪法学教授约翰逊·特里（Jonathan Turley）说，也许特朗普的言行确实“遭人鄙夷”，但“遭人鄙夷不等于遭到弹劾（contemptible is not synonymous with impeachment）！”。此话虽对特朗普的拥趸者来说如冷水泼面，但却在情在理，值得借鉴。需要注意的是，特里本人并不与特朗普站队，甚至在听证会上直接宣布：“我是没有投票给特朗普的”。

（5）

美式民主遭遇“道德”危机？
总统不是道德标兵！

至此，本文虽然辩护了弹劾门槛之高有它积极的政治意义，但还未能就“什么构成了可弹劾之罪行”作出探究。宪法中提到“叛国、贿赂或者其他重罪和轻罪”，如果说叛国罪和贿赂罪容易理解，那到底什么是重罪（high crime）和轻罪（misdemeanor）呢？我们翻遍整本宪法也找不到的明确答案。

尼克松辞职后的继任者杰拉尔德·福特曾经说，在特定的历史时刻，任何被众议院多数议员认可的罪名，都可成为弹劾罪名。也就是说，国会有权自行决定哪些犯罪行为是可导致弹劾的。乔治城大学法学院的苏珊·洛·布洛赫（Susan Low Bloch）教授曾在克林顿被弹劾时期为之工作，是美国知名的宪法专家，她也提出，弹劾所提出的罪名，不一定是法律限定的罪名，“如果一个总统整天只是打高尔夫球，或看电视，或者没有履行总统的职责，许多人认为这是滥用职权，应该将其免职。”

但是，等等，总统整天打球怎么了？总统风流成性、始乱终弃又怎么了？只爱江山不爱美人？此事古难全。我们毕竟不是在评选道德标兵，总统也无需荣登“三八红旗手”榜首。自古以来，有雄才大略、身怀绝技，却又人格不健全的政治领袖，数不胜数。何况，特朗普毕竟也是叱咤风云的商界精英，其经济务实、雷厉风行和坦率直言的人格特征也在当时深得民心。人民既然需要反建制派的草根代表来对抗训练有素的官场老油条，特朗普也可谓应运而生——口无遮拦、举止粗鲁这些事，也许不过只是“总统与人民之间的次要矛盾”而已。因此，在美国的政治操作中，总统爱美人没关系，总统因为爱美人而犯错误也没关系，甚至总统因为遮掩错误而向人民撒了谎也没关系。人民更关心的是养老金有没有保障，警察是否不能随便搜身，乃至是自己能不能“爱说啥说啥”。突然想到，站秦城高墙后的若干天朝大国落马官员看到此文，不会捶胸顿足，嚎啕大哭：早知道的话，宁愿去当美国总统啊！

当然， 热爱德政的儒生们在这里找到了“中体西用”的文化自信：到底是“政治礼法”制度超越了“自由民主”制度，西方的一套我们老祖宗也有，我们老祖宗有的西方却没有。且看一些当代新儒家的论述：一来，儒家提倡“能者在位”，“野无遗贤”，“为政以德”，能够用高尚的道德纠正卑劣的政治活动，以“礼治”指导“法治”，提升统治者的心灵境界、帮助百姓安身立命。二来，孔孟的民本思想不过是“民贵君轻”、人人平等两大根本要义，西方现代才有的我们自古以来就有了；而儒家反对“非法之法”，主张评议法律，废除恶法，这有利于发展违宪审查制度，西方现代擅长的我们也自先秦以来就酝酿了。

这种思想近年来颇为流行。一位具有代表性的大陆新儒家，写了一篇《主权在民、治权在贤：儒家之混合政体及其优越性》的文章，又语重心长地对以牟宗三等一代大师为代表的港台新儒家大加批判。他说，这些港台新儒家所指的“老内圣新外王”——从儒家开出民主和科学——骨子里是“投降主义、失败主义的”，好像儒家没法提出对自由民主更根本性的制度批判，而只能为西方站站台、做个啦啦队、最多边边角角有点修复罢了。在这位留美博士、海归新儒家看来，港台新儒家的追求，不过就是“从孔子里面读出个康德来”。他说，如是这样，我们“不如直接读康德算了”。

港台新儒家到底怎么样，正如香港到底怎么样，在这里都一下说不清。笔者只想说，理想是丰满的，现实是骨感的，孔子一辈子周游列国不得志，苏轼德才兼备还遭乌台诗案，天下德位不配的事，比“和谐社会”的理想还要“古已有之”。喜欢批判西方宪政制度的儒生们，不妨先把孔孟之道放一放，抽空研究一下《中华人民共和国宪法》的修编史，好先把本国历史、本国国情搞搞清楚，再来批判当下的西方国家国情。

（6）

总结

笔者上面的分析试图表明：总统犯错，当然要面对惩罚，但如何惩罚一国总统，却彰显了一个国家的根本国体、政治制度和该国国民的政治水平。研究政治哲学思想看起来容易，好似故纸堆里一扎，有耐心就够，实则不然。政治思想的研究水平深深受限于社会的研究材料、思想自由和政治实践的多少。想学走路，就要摔跤。把孩子锁在轮椅上，再怪他天生的品性不适合走路，这样的父母，倒也是闻所未闻的。但是，反过来说，走都不会走，就在批判飞在天上的，这种批判，虽然理论上是行得通的，但也让人哭笑不得。

当然，回到弹劾的主题，我们也已经知道，从起诉总统“滥用职权”，到判定总统确实犯了“滥用职权罪”而罢免，这条道路并不通畅。从启动弹劾调查，专家证人听证，到参众两院投票，期间控辩双方争论，全套程序做完之后，整个华府各路人马，以总统自己为首，恐怕都已经里外剥了三层皮——“那点肮脏事”早已家喻户晓——就算总统还做得下去，脸都已经没有了。当然，政客的脸皮比鞋底还厚，也是路人皆知的。呜呼，总统不好当！嘴贱到处乱放炮、拉链拉不牢弄脏蓝裙子的那些，就更不好当了！

但无论如何，一人做事一人当，总统犯法也一样。想一想足球比赛，比赛有输赢，输赢按规则。政治操作也是如此：谁上台都是一样，谁下台也都是一样。无论是谁，上台下台的规则只有那一套。当然，谁觉得有人“歪嘴念不出真经”，都可以提出来换一班和尚来念。只是换都有换的规矩！天下为公，三民主义。国家不由一个人、一个集团、一套说辞来垄断。这规矩，就是宪政和法治。无论哪个老祖宗，要是讲道理、有自信的，都应该能落落大方地承认：古今中西汇通，宪政民主长青。不然，讲了一千年的“仁政”和“王道”，到头来还是落得“红心一颗向太阳，竹篮打水一场空”。