举报者(Whistleblower)，该不该知道你是谁？

艾涤生，《田纳西新闻》及《田纳西华人世界》特约评论员。2018年10月1日生于纳什维尔。骨是对理性的追求，肉是对感性的尊重，表达的是独立的思想，幻化的是洗涤后的重生。为的，是那一束光！

根据维基百科，“举报者”或者“吹哨人”（Whistleblower）一词起源自19世纪警察发现有罪案发生时会吹哨子的动作，以引起同僚以及民众的注意。亦有说法称这个词来自于竞技体育比赛中裁判吹响口哨来制止犯规行为的动作。目前我们所指的“吹哨人”是为使公众注意到政府或企业的弊端，以采取某种纠正行动的人。一般来说，弊端或不当行为指有人违反了法律、规则或规例，进而直接威胁到公众的利益，例如欺诈以及贪污腐败。

在美国国会就弹劾特朗普总统一事进行的如火如荼之际，有一个问题反复被两党讨论，并且时时成为此次弹劾的核心问题，那就是，举报者的身份是否应该被公布并且现身参加听证会接受质询？针对此事，特朗普总统多次以强烈的语气回应到：“必须公布举报者的身份，因为此人所提供的信息都是虚假的。”肯塔基州的共和党参议员RandPaul，以及总统儿子小特朗普都通过推特推出过文章链接，其中直指举报者的身份。对此，民主党议员、小部分共和党议员以及美国情报体系都表示了强烈反对，并且宣称此种暴露举报者身份的行为为极为不合适、甚至某些人认为到了违法的地步。那么，此次事件中，举报者到底报告了什么机密、举报做为一种行为或手段应该如何进行、以及法律到底给举报者提供什么样的保护呢？本文希望就这一系列的问题做一个简单的剖析，并且希望读者见仁见智，就举报者身份是否应该被公布这样的一个问题做出自己的思考。

1. 

举报者报告了什么？

2019年8月12日，一名身份不明者登录了联邦政府内部的“看门狗”设置并发出了一份举报信，直指在同年7月25日特朗普在电话中向乌克兰总统泽连斯基（VolodymyrZelenskiy）施压，让其启动对竞选对手、前美国副总统拜登及其子进行调查，并由此，涉嫌滥用其行政权力让外国政府干扰2020的美国总统大选。在2019年9月24日起各大媒体公布了举报书的内容，包括以下一些关键内容：

1. 举报报告的内容是基于举报者向数个联邦雇员那里获得的信息；举报者并不是实际见证人；

2. 特朗普使用行政权力向外国政府施压以启动其对于竞争对手拜登及其子的调查；

3. 特朗普的私人律师朱利安尼（RudolphGiuliani）是此次事件的核心推手，而总检察长巴尔（William Barr）应该也参与其中；

4. 以上行为涉嫌严重滥用行政职权或其他相关非法行为以换取个人利益；

5. 以上行为对美国国家安全造成威胁；

6. 依照常规做法，大约有超过10位白宫官员参与了这次电话会议；

7. 数位白宫高级官员干预并封锁了此次电话的录音记录；

8. 数位白宫官员告诉举报者，他们是受到了白宫法律顾问的指示而在电脑系统里删除了此次电话记录的文字抄本并将此记录存入了严格保密的电子保存系统里，而就某一位白宫工作人员向举报者透露，此举涉嫌滥用电子信息存储相关规定，因为该记录中并不符合做为涉及国家安全敏感信息的标准；
9. 在此电话发生后的第二天，7月26日，美国就乌克兰协商特别代表沃克（Kurt Volker）与乌克兰总统及多位政府官员见面，并多次提及特朗普总统向乌克兰总统做出的关于拜登的调查要求；

10. 基于其他政府官员提供的信息，大约在8月2日，朱利安尼在马德里与乌克兰总统的顾问叶马克（Andriy Yermak）见面，其目的就是继续就调查拜登一事施压；

11. 基于其他政府官员提供的信息，朱利安尼并且多次私下会见了乌克兰总统的多位顾问，包括总长博丹（Andriy Bohdan）以及安全部执行长官博卡诺夫（Ivan Bakanov）；

12.8月9日，特朗普总统在采访时宣称乌克兰总统会和俄罗斯总统普京达成协议，并将被邀请到白宫做客。届时，特朗普已经制止了向乌克兰提供的近4亿美元的援助，包括2.5亿美元的军事援助；

13. 早在2019年3月开始，包括The Hill在内的一些媒体就已经报道过一系列的关于乌克兰干扰2016美国大选以及国家腐败的文章，其中尤为引起注意的是乌克兰当时的总检察长卢森克（Yuriy Lutsenko）的一项指控，其中宣传美国前副总统拜登在2016年曾经向乌克兰前总统波罗申科（Petro Porosheko）施压，让他停止并取消对于其子（HunterBiden）就职的乌克兰能源公司Burisma Holdings的刑事调查；卢森克并多次表示希望与美国总检查长巴尔就此事进行合作；

14. 朱利安尼至少两次与卢森克见面；

15. 在4月25日，特朗普赞扬卢森克的指控是“强大”并“难以置信”的；

16. 4月29日，美国驻乌克兰大使约万诺维奇（Yovanovitch）被突然召回华盛顿并被解除了其大使职位——举报者从其他白宫官员处得知，该调令是由于她参与妨碍总统；

17. 5月9日，纽约时报报道了关于朱利安尼要启程去乌克兰以促成乌克兰政府开始调查一事以帮助总统在2020的大选；

18. 5月10日，特朗普在接受Politico的访问时表示他会和朱利安尼讨论关于其去乌克兰一事；几小时后，朱利安尼宣布撤销去乌克兰的行程；

19. 5月中旬，举报者从几位美国政府官员处得知：官员对于朱利安尼参与国家安全事务极度担忧，以及特朗普和乌克兰总统是否通电话将取决于泽连斯基是否会表示协助朱利安尼的调查事务；

20. 在泽连斯基就职乌克兰总统之后，媒体即报道了朱利安尼与乌方反腐部门高级官员就The Hill报道的调查接触一事；

21. 6月13日，特朗普告知ABC，他会从外国政府接到不利于其竞争对手的信息；

22. 6月21日，朱利安尼在推特上写道：乌克兰新总统仍然在2016年乌克兰干预美国大选以及拜登涉嫌受贿一事态度沉默；开始调查才能清除希拉里和克林顿对乌克兰的影响;

23. 在7月中，举报者听说美国针对乌克兰的援助政策发生突然变化

除了以上信息以外，举报者还提供了法律和政策上不允许公开的保密性信息用以支持其举报。

2.
举报的程序是什么？

举报者显然非常熟悉举报的程序和步骤。按照情报体系举报者保护条款（ICWPA，Intelligence Community Whistleblower Protection Act of 1998）的要求，举报者首先将举报信递交给了情报局调查总长阿金森（Michael Atkinson）。阿金森认为举报信的内容可信并涉及紧急国家安全隐患，因此在8月26日按照ICWPA的要求将此事报告给了国家情报代理总监马奎尔（Joseph Maguire）。ICWPA要求马克尔需要将所有的举报在7日之内呈交给国会情报委员会。在与白宫咨询后，马奎尔在9月25日将举报信交给了国会。与阿金森的意见不同，马奎尔不认为举报信的内容达到了需要“紧急关注（Urgent Concern）”的标准，但由于他有义务向国会递交所有举报，因此还是将举报信交予众院，从而开始了针对特朗普就其是否涉嫌渎职犯罪及不适当行为的弹劾调查。

ICWPA指出，紧急关注包括以下几种情况：1. 严重或公然违反法律或行政命令或滥用涉及保密信息情报活动的资金，从而导致行政运作缺陷，但不包括对公共政策事项的意见分歧；2. 在与情报活动的资金、行政行为或运作有关的重大事实问题上向国会作出虚假陈述或向国会故意隐瞒相关信息；3. 因政府雇员举报紧急事件而构成报复或威胁报复的行为。

仔细分析ICWPA法案可以发现，对于举报程序的要求是该法案最为缜密和严格的地方。这就意味着，如果举报者没有严格遵守举报程序，从而导致了机密信息的泄露，那么举报者很可能会担负相当重大的泄密责任。该法案的核心内容是“合法披露”，这就意味着，不符合程序的举报都可能造成“非法披露”的后果。

3.

法律赋予举报者什么样的保护？
——法案并不对举报者身份提供保护

值得注意的是，ICWPA法案，虽然从字面上的理解是“举报者保护法案”，但其实它对于举报者的保护却经常造成歧义。从严格意义上来说，该法案是为政府官员举报者提供了一个举报并外泄可能涉及国家机密的合法通道，而并不旨在对于举报者提供其他例如身份和安全的保护。简单说就是，举报者由于其政府官员的身份限制，需要对其工作职责之内的政府相关信息履行保密义务。但是，如果举报者认为举报内容涉及到对国家安全事务的紧急威胁或关注，那么，通过法案提供的渠道，举报者可以将保密信息外传给国会。法案甚至没有禁止对举报者实施职务相关的报复性行为，它也没有就针对举报者的报复提供任何例如诉诸法院或行政机关的保护机制。根据布伦南司法中心德文（MichaelGerman）的说法，ICWPA“规定了内部举报的权利，但侵犯该权利则无补救措施，这意味着根本没有权利。”而2006年，国防部代理监察长金布尔（ThomasGimble）更是在众议院政府改革委员会上表示，ICWPA一直被“误解无用”了，准确说来，该法不是旨在对举报人进行保护，而是在为政府举报人员向国会报告机密信息提供了一个通道。

根据国家情报局局长办公室的说法，从1999年至2009年，根据该法律提出了10项举报来看，其中4项被认为是可信的。其中三个举报人声称他/她在举报中央情报局和司法部后在工作中受到了报复性对待。而中央情报局和司法部在随后进行的调查均宣称并未找到任何支持报复性对待的证据。类似事件得出这样的结果，不禁会让人联想，是真没有找到报复性对待的证据，还是法律能够提供的保护就非常有限，从而导致这种调查甚至仅仅是在“实施报复”的部门内部进行。

4.

应该公布举报者的身份吗？
—一个权益平衡的过程

ICWPA法案中仅仅有一处简单触及了关于举报者身份是否应该保密的条款。该条款写道，除非得到了举报者的同意，在披露身份可以避免的情况下，调查总长（InspectorGeneral）不应该披露举报者的身份。需要注意的是，该条款仅仅对调查总长适用。这就意味着，一旦该调查脱离了调查总长的职权范围，那么是否披露举报者身份就充满了不确定性了。众议院情报情报常设委员会的成员揭露举报人的身份可能违反该委员会的规则，并遭到其他议员的谴责。但是，责骂在很大程度上是象征性的，并不会使众议院成员免职。这就意味着，处罚仅仅是浮于表面不疼不痒的，从而让它变得没有任何法律威慑力。

由于没有法律上的支持，反对披露举报者身份的媒体、议员或者法律工作者基本的论调都是基于对于举报者自身及家庭安全的考虑，以及可能在未来对于同种性质的举报人造成压力而选择不再举报的负面影响。代表举报人的律师巴卡伊 (Andrew P. Bakaj)已经给美国国家情报代理总监马奎尔写了一封信，表达了对举报者安全的担忧。巴卡伊指出，某些人已经公开了5万美元的“赏金”，以获取与举报者身份相关的“任何信息”。

但从另外一个方面看，似乎披露举报者的身份才更能体现程序正义。从举报信的内容来看，举报人多次反复地表示，其举报信息并不是第一手资料，而是举报人从其他官员处道听途说而来。基于这一点，特朗普多次表示，举报信的内容都是传闻（hearsay），既然这样，在没有举报人出席听证会作证并接受质询的情况下，总统也应该享有的程序正义权利将受到侵犯。

9月30日，特朗普曾在推特公开警告称举报者将承担严重后果：“我不仅想见见用二手和三手材料指控我的人，还想见见非法向举报者提供错误信息的人。这个人是在监视美国总统吗？后果很严重！” 10月6日，参院司法委员会主席、共和党人格雷厄姆（Lindsey O. Graham）在接受福克斯电视台采访时表示，如果举报真的变成弹劾动议的话，就必须“让举报者宣誓作证，并在公开场合对他进行质询和交叉询问”。

既然似乎双方都有道理，那么到底谁应该服从谁呢？这里首先可能需要考虑的问题是，法律上对于举报者身份是否该披露一事的缺失到底是因为立法者的疏漏，还是故意而为之呢？从举报者保护法案的立法意义来看，由于牵涉到了政府的机密性信息、由于被举报的行为引起了损害国家利益的可能，因此法律给予了这样的一个通道，让这种行为通过举报的方式被合法地呈现在国会面前，从而接受人民代表的审查。同时，就是因为此类事情性质的严重性，在国家或人民利益面前，举报者个人是否由于身份被披露而面临安全隐患就可能就变得不是最重要的了。当然，在西方社会中，个人的利益从来就不应该想当然地让位于集体或者国家的利益。

既然这样，就事论事的分析以及通过个案的不同来做全面的平衡测试可能就变得更有意义了。总之，对于普通大众来说，这是一个看戏的机会；对于不同阵营的政客来说，这是一个博弈的战场；而对于尊重宪政的人来说，这是一个建立信心的过程。